La integración normativa en el derecho público de la provincia del Neuquén

Abstract

En la constante evolución jurídica tanto a nivel nacional como internacional surgen nuevas categorías que tienen por función otorgar distintos elementos conceptuales en el estudio de la normativa existente y sus concretos alcances. En el presente trabajo examinaremos el artículo 40 de la Constitución Provincial neuquina ubicado en su Primera Parte de Declaraciones, Derechos y Garantías, Título II, Capítulo II de los Derechos Sociales el cual prescribe: “[e]xistiendo diferencia entre las legislaciones de trabajo de la Provincia y de la Nación, se aplicará la cláusula que resulte más beneficiosa para el trabajador”. En forma inmediata se advierte que el mandato constitucional refiere a dos regímenes jurídicos distintos -provincial y de la nación- sin especificar, respecto de este último, su contenido ni concretos alcances, como tampoco un procedimiento o técnica para hacer efectiva su integración. Considerando que para la regulación del empleo público las Provincias poseen un margen de apreciación propio, advertimos que una pauta que propicie la aplicación directa de una norma nacional por el solo hecho de ser más favorable actuaría en desmedro de las normas que regulan esta particular relación jurídica generando inseguridad respecto de las partes e incertidumbre para el operador jurídico, frente a los múltiples ordenamientos a los que se podría acudir. 1 C. Ariel Espinosa. 2 Nos proponemos entonces determinar, qué se debe interpretar como “legislaciones de trabajo de la Nación”, para luego establecer un método que permita su posterior integración con el régimen jurídico provincial neuquino. Para ello se comenzará por repasar lo considerado por el convencional provincial originario, quien al sancionar la Constitución neuquina en el año 1957 adoptó este mandato el cual no fue modificado en su posterior reforma del año 2006. Conforme el objetivo trazado, resultará necesario aludir al modelo federal y las fuentes jurídicas a nivel nacional, puntualmente, a lo establecido por el artículo 14 bis de la Constitución Nacional que brinda los contornos jurídicos ineludibles en el presente estudio, y a lo establecido a partir de la reforma constitucional de 1994 por el artículo 75 inciso 22. Con esta primera aproximación al universo jurídico al que se debe acudir en busca de la normativa más favorable –cláusula en los términos de la Constitución neuquina- se desarrollará un esquema conceptual cuya hermenéutica requerirá tener en cuenta que dentro del sistema jurídico nacional se identifican dos subsistemas de derecho –público y privado-, los cuales se rigen por principios y características propias que los distinguen. Dentro de este marco teórico será de suma relevancia delimitar las competencias nacionales y provinciales para la regulación de las relaciones laborales. Así, precisaremos que todo lo atinente al empleo público, tanto en el ámbito provincial como nacional, incumbe al Derecho Administrativo, materia no delegada por las provincias en razón de la autonomía con la que cuentan para auto normarse y establecer sus instituciones. Por otra parte, que la regulación de la relación de trabajo en el ámbito privado se encuentra a cargo del Congreso de la Nación. 3 Se expondrá sobre la distinción formulada desde la doctrina entre el empleo público y la relación laboral privada y sus consecuencias. En este punto, será importante mencionar lo que se conoce como la laboralización del empleo público y su evolución actual. Lo expuesto hasta aquí revelará que por “legislación de la Nación” puede interpretarse tanto al ordenamiento sobre empleo público establecido para el ámbito federal, e incluso y desde una mayor perspectiva a lo regulado por las demás provincias en la materia, como así también todo lo atinente al régimen laboral privado. Así ello, y conforme el orden de competencias, prelación normativa y principios a considerar, estaremos en condiciones de identificar cuál es la “legislación nacional” a la que corresponde acudir en busca de la cláusula más favorable. En tal sentido, explicaremos que la legislación nacional pertinente será la perteneciente al bloque de constitucionalidad federal, en razón de su jerarquía, como aquella establecida en el ámbito laboral privado. Estas premisas conceptuales, arrojarán que los órganos emisores de las normas involucradas operan en ámbitos distintos –nacional y provincial-. Así, y sobre la base del reconocimiento de “un margen de apreciación” propio a cada uno de ellos, estaremos en condiciones de reflexionar sobre el método para llevar a cabo la integración normativa dispuesta. Por su interés y utilidad, indagaremos aquí respecto de la doctrina de apreciación nacional cuyo mayor desarrollo pertenece al ámbito internacional, como al reconocimiento del margen de apreciación provincial esbozado por nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación. Con estas pautas, se analizarán las situaciones que se pueden presentar en el marco de la resolución de un caso. Esto es frente al supuesto de vacío legal o colisión normativa. 4 En cuanto a los preceptos jurídicos pertenecientes al bloque de constitucionalidad su aplicación resultará ineludible, más allá de su compatibilización con el esquema jurídico nacional o provincial. En cambio, y respecto de la normativa regulatoria de la relación de trabajo privado su aplicación no podrá realizarse en forma directa. Así, cuando exista un vacío legal de normativa local se postulará que la aplicación de la cláusula nacional requerirá compatibilizar su contenido con el régimen del empleo público provincial. Para el supuesto de colisión normativa la solución requerirá de una ponderación que obstará una visión meramente cuantitativa del derecho comprometido, ello en razón del mencionado margen de apreciación provincial que impedirá desplazar la norma local por una de carácter nacional. Según se explicará, solo se podría integrar la relación jurídica de empleo público con una cláusula nacional cuando en el caso concreto la regulación provincial no resista un examen de proporcionalidad adecuada. Por último, se formularán algunas conclusiones las cuales tendrán por objeto brindar un criterio que otorgue efectiva vigencia a la norma constitucional en estudio.